《构建面向公共服务的电子政务体系——理论逻辑和实践指向》

［摘要］互联网时代，公共服务与电子政务的契合，不仅为公共服务开辟了不受时空限制的无限可能，而且使公共管理创新的动力互动化。在中国，构建面向公共服务的电子政务体系，不仅可以丰富行政管理体制改革的实验模型，而且能为行政管理体制改革提供外部动力，奠定服务型政府建设的技术基础和社会基础。本文在国内外电子政务理论和实践的基础上，提炼和总结面向公共服务的电子政务体系的核心要素。

近20年来，电子政务倍受国际社会关注。2003年以后，这一现象更为引人注目。关于电子政务，很难归纳出一个准确的、被普遍接受的定义。尽管不同定义之间存在着语义上的差异，但是，它们均反映了在政府战略中提供公共服务的优先性。不仅是强调信息通信技术在执行公共服务上的先进性，而是更强调电子政务手段在提供公共服务以及可能派生更好的公共服务方面所具有的卓著可能性和多功能性。面向公共服务的电子政务既是公共管理领域的重要理论课题，也是行政管理体制创新和改革的重要现实课题。它可以开阔政府决策的社会视野，可以拓展行政管理创新的新空间，从而推进服务型政府建设，使公共管理寓于公共服务之中，并使服务型政府的基准建立在完善公共服务体系上。在中国，如何在政府职能不断演变和转型的基础上，构建面向公共服务的电子政务体系显得尤为迫切。

　　一、国外面向公共服务电子政务的理论进展

　　基于政治理念、公共管理艺术和信息通信技术技能等方面的综合，西方学术界——特别是公共管理领域的学者认为，电子政务已经演化到了网页（webpage）背后的政府系统整合阶段。政府系统整合分别经历垂直整合、水平整合和全面整合三个阶段。垂直整合集成了分散在不同政府机构或不同政府层级的同类政府信息和公共服务，不仅促进了政府门户网站形式上的整合，而且推动了政府机构和业务流程的重组。水平整合则是由于公民、法人和社会团体基本上具备了信息通信技术技能，并且有效地获得了政府所提供的公共服务，因而进一步要求政府将分散在不同政府部门的信息和公共服务聚合在一起，进行跨越不同政府机构边界的整合，并开发一体化的政府门户网站。在全面整合阶段，政府的信息和公共服务已经完成了垂直整合和水平整合，公民、法人和社会团体只需要通过单一的政府门户网站、身份号码或者口令，就可以获得各类政府信息和服务，门户网站是完全根据公共利益的需要设计的，政府向社会所承诺的制度或行政改革已经全面利用了电子政务所具备的潜力。

　　从理论模型的角度分析，伴随新公共管理运动的兴起，有关公共服务的理论涉及理性行为理论（TheoryofReasonedAction）、计划行为理论（TheoryofPlannedBehavior）、技术接入模型（TechnologyAcceptanceModel）以及社会认知理论（SocialCognitiveTheory）等。进入21世纪，又先后出现了Layne-Lee模型以及公共部门流程再造模型（PublicSectorProcessRebuildingModel）等。这些模型的普遍特征是，在线公共服务的开发均是由供给方的因素和技术能力所主导的，而不是由公众的需要所主导的。实际上，需求一直决定着在线公共服务的设计，甚至有学者认为，进入新世纪以来，面向公共服务的电子政务仍是“设计的十年”，因为需求导向能够改进在线公共服务的供给和聚合，并调整公众的预期。

　　从行政层级的角度分析，电子政务的演化路径留下了自上而下的轨迹，基本上均是从中央政府向地方政府延展。在美国、英国等国家这一特点格外突出，甚至联邦或中央政府已经进入了全面整合阶段，而地方政府却刚刚起步，并就此停滞。有些学者认为，地方政府宁愿效仿联邦或中央政府的训令，以便地方政府行为适应信息通信技术的发展，或者因为事权的划分干脆“同床异梦”。在美国这种情形可谓泾渭分明，某些州政府和地方政府试图促使电子政务实现在线办事功能，另一些州政府和地方政府仍然专注于政府信息编目，或者仅为公民、法人和社会团体提供静态网页；而联邦政府已经开始垂直整合或水平整合。同时，欧盟的部分国家、加拿大等中央政府也已经竞相走向全面整合阶段。

　　从电子政务成熟度分析，早期文献普遍认为，电子政务的发展基本上可以划分为导入、成长、成熟和成型四个阶段。但是，这种观点过于强调信息系统的生命周期，而掩盖了政府业务流程重组和公共服务本质。2001年，Layne和Lee从信息集成的角度提出了完整功能的电子政务四阶段模型，即信息目录、事务处理、垂直整合和水平整合，并认为进入垂直整合阶段就标志着电子政务走向成熟。不过，这种观点遭到了Andersen等学者的尖锐批评。他们认为这种成熟度的划分仍偏重于技术能力，即使信息集成（informationintegration）具有深刻意义，仍不能忽略业务重组和行政程序的重要性。因此，电子政务的成熟度应该根据政府流程再造的程度来衡量。他们认为，强调政府行为以及确立以公众为中心的服务理念比技术能力更加重要。门户网站只是电子政务成熟与否的表象，只有其背后的实质——无论是垂直整合或水平整合、虚拟整合或物理整合——才能够牵动政府流程重组。电子政务成熟度的划分应该为培育、扩展、成熟和革命四个阶段。成熟意味着网络的重要性已经让位给政府流程的透明度以及政府的责任和义务；

革命阶段的特征是政府的信息和公共服务可以伴随着技术手段在政府部门之间、政府与公民、法人和社会组织之间随需而动，实现全面的无缝链接。在与新公共管理运动的相关性上，一些学者认为“公共管理运动已经死亡，而电子政务倡导的数字化时代的治理将基业常青。”